文|苏雪梅
（中国社会科学院大学管理学院副教授，知本咨询战略与组织核心专家）
编辑|亿亿
在新一轮国企改革的推进过程中，为推动国资监管方式由“管资产”向“管资本”过渡、改革国有资本授权经营体制，组建国有资本投资、运营公司这一改革举措开始尝试，成为本轮改革中的重点方向。
自2014年开始，到目前为止已有19家中央企业成为国有资本投资公司试点、2家中央企业成本国有资本运营公司试点，并且在地方层面，全国已有36家省级国资委改组组建了142家国有资本投资运营公司。
在2019年年底召开的中央企业负责人会议中，国资委也明确2020年国有资本投资、运营公司改革工作的的两个重点：一方面将继续加大对两类公司试点企业授权力度，另一方面将适时改组或组建新的两类公司。
改组组建国有资本投资、运营公司作为新一轮国企改革的创新性举措，在实践探索过程中必然经历一个明确概念内涵、统一认识的过程。国有资本投资公司在国资监管体系下扮演什么样的角色、应该具有什么样的功能定位、战略发展的基本方向和匹配的集团管控方式等问题，是需要回答的几个基本问题。
在19家中央企业在试点工作开展的过程中，形成了很多宝贵的经验，我们根据对相关政策的理解和已有的试点经验，对这几个问题进行简单的探讨。
一、国有资本投资公司的角色定位
国有资本投资公司是为理顺国资监管机构与国有企业之间的关系，而存在的企业主体。其角色定位的实质就是：成为政府与企业之间有效的“隔离带”，成为所有者与经营者分离的“隔离带”。
通过隔离带的作用，使国资委成为纯粹的监管者，而国有资本投资公司作为出资人代表，从而实现国资监管职能与出资人职能的分离，监管机构逐步退出对企业经营层面的管理，将经营权归位于企业。
也就是国资监管机构作为国有资本投资运营公司的出资主体，在推进自身职能转变过程中，国资监管机构应逐步把部分出资人的权利授予国有资本投资公司，不再采取行政管理方式，而是为国有资本投资公司定方向、定规则、定考核。
同时，停止延伸监管，只监管国有资本投资公司层级，不再对投资公司下属的出资企业进行延伸监管。
同时，国资委通过授权的方式将出资人的权力下授给国有资本投资、运营公司，由两类公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。
这样，国有资本投资公司的角色定位就更为清晰，作为出资人代表，履行出资人职责，对所出资企业依法行使股东权利，以出资额为限承担有限责任。自主开展运作，实现国有资本的保值增值。
二、国有资本投资公司的功能定位
从功能定位来看，国有资本投资公司的组建的基本目的在保证国有资本的保值增值的基础上，有几个核心功能。
1.服务国家战略，促进国有资本合理流动、优化国有资本投向。
以为国家战略目标服务为使命，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，促进国有资本向重点行业、关键领域和优势企业集中。
2.开展资本运作，推动国有经济布局优化和结构调整。
国有资本投资公司以资本为纽带、以产权为基础依法自主开展国有资本运作，不从事具体生产经营活动，通过投资融资、产业培育和资本运作等方式，发挥投资引导和结构调整等作用，进行企业重组、兼并与收购等活动，推动产业集聚、化解过剩产能和转型升级。
3.关注战略性新兴业务，培育核心竞争力和创新能力。
国有资本投资公司在符合国有资本布局和结构优化的范围内，要引导国有资本核心竞争力和创新能力的培养，对战略性核心业务控股为主，并积极参与国际竞争，着力提升国有资本的控制力和影响力。
三、国有资本投资公司的战略定位
基于政策层面赋予国有资本投资公司角色定位与功能定位，国有资本投资公司的战略定位也匹配政策要求，呈现出一些基本特点。
1.战略定位于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。
国有资本投资公司的战略定位，必须要服务于国家战略，需要保证在重要行业和关键领域中国有资本的主导地位。
在目前的19家中央企业的国有资本投资公司试点企业来看，所处行业均为关系国家安全、国民经济命脉的行业和领域，能够充分体现出国有资本对国民经济发展的控制力和影响力。如中粮集团定位于国家粮食安全战略和食品安全战略执行主体；宝武钢铁集团定位于坚定不移做强做优做大钢铁主业，成为中国钢铁行业转型升级的引领者；国投集团定位于保命脉、为民生。
2.战略聚焦于核心主业的高质量发展，发挥带动作用
国有资本投资公司的战略也体现出聚焦核心主业方面，其意义在于通过资本运作来实现核心主业的高质量发展，从而推动国有经济的布局优化和结构调整。
如中粮集团，坚持做强粮油食品主业，推动转型升级，同时搭建农粮食品领域的国有资本投资平台、资源整合平台和海外投资平台，在国有资本布局结构调整和供给侧结构性改革中发挥带动作用。
如招商局集团，战略聚焦于综合交通、特色金融、城市与园区综合开发运营三大核心产业，并积极实现由三大主业向实业经营、金融服务、投资与资本运营三大平台的转变。
如国家能源集团，聚焦于能源产业，战略方向是成为全球最大的煤炭生产公司、火力发电公司、风力发电公司和煤制油煤化工公司。
3.战略发展向战略性新兴产业的开拓。
战略性新兴产业代表新一轮科技革命和产业变革的方向，是培育发展新动能、获取未来竞争新优势的关键领域，国有经济在这个领域主导作用的发挥，主要是通过国有资本投资公司的培育与开拓。
国投集团
已经确定了节能环保新能源战略，成立前瞻性产业投资平台：中国高新和国投高科，对战略性稀缺资源投资力度加大。中广核集团，开始深耕环保产业，并逐渐将水务环保列为重点新兴业务。中石化集团也已经着手布局固废处置、土壤修复等新兴产业。
4.通过外部重组和内部整合实现战略定位。
国有资本投资公司的根本任务，是推进国有资本布局结构的优化调整。
在试点工作展开以来，国资委组织开展了一系列重大重组整合，推进产业重组整合，在产业引领整合和供给侧结构性改革中充分发挥表率作用。
比如宝钢集团与武钢集团在2016年进行重组，宝钢作为整合者吸收合并武钢，成立宝武钢铁集团。这一整合，提高了钢铁行业的产业聚集程度、实现了优势资源互补、开启了钢铁产业的重组整合步伐，有利于低端产能的退出、产业发展质量的提升，提高了中国钢铁业的整体竞争力。
招商局集团
成为试点企业以来，进行了较大力度的内部整合和外部并购，进行产业板块重组。集团与中外运长航进行重组整合，重组后VLCC、VLOC船队规模、盈利能力和综合实力稳居全球第一，成为世界前五的综合物流服务供应商。
招商局集团的公路业务板块也通过重组获得发展，招商公路市值跃居中国公路行业第一位。通过一系列重组整合，招商局集团的产业结构进一步优化，产业发展质量进一步提升，核心产业的竞争优势更加明显。
5.通过有计划地进行产业进退优化战略布局。
很多国有资本投资公司在试点过程中，也积极地在产业整合中有序进退，以市场化手段实现产业布局的优化。
在“进”的方面，中国交建依托原有优势产业础，通过资本运营、股权运作、产业培育孵化等方式，积极打造世界领先的交通基础设施、城市综合开发、装备制造及海洋重工、疏浚环保及海洋、园区投资建设运营服务、产业金融服务等六大产业集团。
招商局
加大在保险产业、大健康产业和邮轮产业等相关领域的投资，为集团发展开拓了新的方向。
新兴际华
集团选择进入应急装备产业，一方面为国家安全提供保障，另一方面为提升产业发展能力进行投资引领，推动产业发展质量提升。
在“退”的方面，国投先后退出了航运和煤炭板块，中粮退出了酒庄、木材等低效无效资产领域，招商局采取清算或转让方式退出了多家燃气公司，基本告别了燃气业务，保利集团退出煤炭业务，整体移交260亿元资产至中煤集团。
四、国有资本投资公司的管控定位
在明确了国有资本投资公司的角色、功能、战略定位的基础上，我们对国有资本投资公司所承担的改革重任有了较为明确的认识，是不同于其他中央企业的国有独资公司主体，对其内部管理、集团管控方面也提出来新的要求。
国有资本投资公司一般应建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，对所持股企业考核侧重于执行公司战略和资本回报状况。
从实践来看，试点企业基本上以打造市场化、专业化国有资本运作平台为目标，进行总部职能和组织机构的调整，优化管控方式，着力增强总部的资本运作能力、产业研判能力,投资决策能力和风险管控能力。
多数试点企业参考中粮模式，按照“小总部、大产业”的原则，把资本经营与资产管理经营分开，压缩管理层级至三级，形成定位清晰且职责明确的“集团总部资本层——专业化公司资产层——生产单位执行层”三级架构。
通过优化精简集团总部，下放资产经营调度去与指挥权，做实二级专业化公司(平台)，实现了集团总部向管资本的转型。
如新兴际华集团在改组过程中也采用了三级管控模式，对各级管控主体的功能进行了定位。集团总部作为资本层，承担战略决策、资本投资和风险防控三大主体功能，主要的功能体现在：发挥战略引领作用、把控产业投资方向、培育孵化新兴产业、促进产业板块协同、实现集团资源共享、切实紧抓风险管控等方面。
二级产业集团作为资产层，承担产业发展和资产整合功能，主要的功能是：产业发展实施主体、资源整合和资产配置、实施预算、项目管理和考核反馈。
三级生产企业作为运营层，主要承担以下功能：发挥一线生产经营功能；参与市场竞争，提升经营效率和利润贡献。
以上几个定位问题，是国有资本投资公司试点工作展开过程中首先需求明确的几个方向性问题，在定位明确界定的基础上，试点企业还需进行多层次的公司治理规范化调整、价值型总部职能调整、战略管控体系的构建等系列管理优化工作，以更好地实现国有资本投资公司在国企改革中的引领作用。
版权声明：本文系知本咨询旗下自媒体“混改风云”创作，未经授权，禁止转载！如需转载，请获取授权。另，授权转载时还请在文初注明出处和作者，谢谢！北京知本创业管理咨询有限公司——核心专家团队、最多原创管理技术、数百家大型国企咨询服务经验
