刘鹤：发达国家再制造业化战略将加剧国际投资竞争
综合
来源：《管理世界》2013年第2期
作者：国务院发展研究中心“发达国家再制造业化战略及对我国的影响”课题组课题组负责人：李伟、刘鹤执行负责人：卢中原研究负责人：隆国强全球金融危机爆发后，美国、日本和以法国为代表的部分欧洲国家纷纷制订并出台了“再制造业化”战略，这既是应对金融危机的重要举措，也是对过去多年实行的产业服务化、金融化思潮的重大调整，是试图改变“产业空洞化”的长期战略。发达国家的再制造业化战略究竟将对全球制造业分工产生什么影响，值得我们深入分析。
一、发达国家再制造业化战略的背景、目标与主要内容
（一）背景
以美国为首的发达国家制定再制造业化战略，源于金融危机，但并不限于应对危机，而是有着更加深刻复杂的背景。
1．新一轮产业革命来势迅猛，新兴产业蓄势待发。西方学者认为，自工业革命以来，人类经历了机器化、规模化（以福特公司流水线生产为代表）两次产业革命，目前正处于制造业数字化的第三次产业革命。数字化已经并且将继续给人类生产、生活方式带来深刻而广泛的影响。一方面，产业分工越来越细、越来越深，另一方面，制造业与服务业日益融合，一国产业竞争力不再是取决于单一产业活动而是取决于产业链的综合竞争力，发达国家服务业的高效率在一定程度上可以弥补其劳动成本过高的不足，保持其制造业的国际竞争力。与此同时，以新一代信息技术、新能源、新材料、生物技术等为代表的新技术革命正在孕育之中，主要国家正在为抢占新技术领域的制高点谋篇布局。新一轮产业革命与新技术突破，将重塑全球经济格局，对各国而言，均是机遇与挑战并存。发达国家试图借助再制造业化战略，在未来全球新技术、新产业竞争中占据有利地位。
2．经济全球化不断深化，制造业分工格局出现重要变化。贸易投资自由化不断推进，数字与网络技术、集装箱运输技术的进步大幅度降低了信息、货物、服务跨境流动的成本，推动了生产模块化、个性化，跨境投资与产业转移规模空前，制造外包与服务外包方兴未艾，国际分工不断深化，产业内贸易、服务贸易快速发展，全球分工格局发生了重大变化。新兴经济体在全球制造业中的份额快速上升，发达经济体比重明显下降（见表1）。发达国家在获取全球化带来的诸多好处的同时，也面临着产业空洞化带来的失业压力。因此，发达国家试图通过再制造业化战略重振本国制造业，缓解就业压力，并创造更高收入的就业机会。
全球金融危机冲击严重，发达经济体复苏步履维艰。日本自20世纪90年代初泡沫经济破灭后经历了“失去的20年”，2011年的东日本地震直接打击了产业链与能源供给。美国自2007年次贷危机后，一直受困于高失业和“双赤字”。欧洲面临主权债务危机的冲击，失业率居高不下，经济增长低迷。尽管发达国家采取了多种措施来应对危机，但经济复苏前景仍然不明。再制造业化战略，也是其引领经济走出危机的战略举措之一。
（二）目标
早在20世纪60年代，西方国家就出现了“再制造业化”的概念。几十年来，“再制造业化”概念的内含不断演变，金融危机后发达国家政府重新制定“再制造业化”战略，不是要实现传统制造业的简单再回归，而是要进一步增强自己在传统制造业优势环节的竞争力，尤其是创造出更高端的、具有更高附加值的新兴产业，抢占21世纪先进制造业制高点，从而能够快速增强国内实体经济的实力，使经济的发展具有更加坚实的基础。例如，美国的再制造业化战略着眼于通过创新发展新能源、新材料、生物技术等新兴产业，日本着眼于研发与新兴产业，法国“工业振兴新计划”中的七大战略产业主要是知识与技术密集的产业。
具体而言，发达国家再制造业化战略的主要目标包括：（1）加快制造业增长，如法国提出6年工业增长25%的目标；（2）改善制造业对外贸易平衡格局；（3）维持或增加制造业的就业水平。
（二）发达国家再制造业化战略重点与政策措施
发达国家为了实现再制造业化战略，在较短的时间里推出了内容非常丰富的一揽子政策措施，归纳而言，主要在以下几个方面。
1．改善制造业发展的人力资源和基础设施。包括加强培训，提升制造业工人技能以适应新兴产业的需要，例如，美国政府的美国毕业生计划（），投入120亿美元，利用10年时间增加500万名社区学院毕业生；另外还有岗位培训计划。日本有人才与职工培训计划。法国出台了新老员工技能传承的补贴计划。美国还计划更新改善公路、电网等老旧基础设施，发展高速铁路、新一代空运控制系统、高速宽带等。
2．改善制造业特别是新兴产业的融资条件。美国政府设立了总额为250亿美元的先进汽车制造业贷款项目，其能源部还为制造风轮、太阳能电池板、节能窗户及其他清洁能源设备的工厂提供融资担保。法国政府也采取措施引导金融机构加大对制造业贷款，扶持中小企业上市融资。
3．支持鼓励研发创新活动。美国《复苏法案》安排了180多亿美元用于资助研发；对研究与实验给予永久性税收抵免。法国大力推动中小企业参与欧盟的研发项目，支持创意活动，加大对基础研究的支持力度，加强知识产权保护。日本对鼓励创新制订了详细的财政税收支持政策。日、法均采取措施促进产学研交流合作。
4．扩大出口、限制进口，增加本土制造的市场机会。美国提出了5年出口倍增计划，利用多边机制或区域贸易一体化机制努力为本国产品打开市场，积极推进跨太平洋伙伴关系计划（TPP）。法国试图通过对等开放打开他国政府采购市场。采取扩大出口信贷、放松出口管制、推动对外投资等具体措施增加其工业品的出口竞争力。与此同时，加大对本国市场的保护，美国《复苏法案》规定了“购买美国货”的条款，要求在公共工程建设中采购本国产的钢铁及其制品，要求国土安全部购买本国产的纺织品和服装。法国制订了推广“法国制造”计划。美、法均重视扩大使用反倾销、反补贴等贸易救济措施保护国内市场。日本将扩大对新兴市场的出口作为制造业振兴战略的重要内容。
5．招商引资。美国推出了“选择美国”计划，制订了5年吸引1万亿美元制造业跨境直接投资的目标。法国政府将出资2亿欧元，向有意重返法国投资的企业提供预付偿还金补贴，鼓励企业回归，促进国内就业。
二、发达国家再制造业化战略的前景与影响
对于发达国家再制造业化战略的前景，存在不同的判断。有论者认为，发达国家再制造业化战略不可能成功，甚至有人认为已经失败。但也有观点认为，发达国家再制造业化战略正在发生作用，《华尔街日报》报道称，福特汽车公司等一些美国企业已经在考虑将部分生产活动回迁美国。波士顿咨询集团基于6家企业的分析，认为企业回迁美国将带来每年1000亿美元的产出。2010年以来，在危机中受到重创的美、法等国制造业均出现了强劲复苏，但短期的复苏还不足以说明“再制造业化战略”的长期有效性。
之所以观点如此分歧，一是因为发达国家再制造业化战略推出时间尚短，缺乏足够数据来判断其成功与否，二是把政策作用从制造业发展中分离出来，在方法上也具有较大的挑战性。因此，现在断言其成功或失败，均失之轻率。需要综合多方面因素，分析其可能的效果。
从历史上看，发达国家类似战略既有成功的，也有失效的。在不同国家，情况也不一样，在政府干预作用较强的东亚地区，政策效果较为显著。例如，日本、韩国、新加坡和我国台湾地区制造业结构升级，产业政策的作用不可抹杀。但同样在日本，其第五代计算机的发展战略则远未达到预期目标。相对而言，欧美等国政府对经济发展的干预程度较低，更多采用间接干预手段，政策效果总体上不如东亚，20世纪60-80年代美国的再制造业战略，收效甚微。不过，美国在20世纪90年代实施“信息高速公路”计划，有力地推动互联网发展，并帮助美国独执信息通讯技术（ICT）产业之牛耳。由此可以看出，政府的发展战略能否奏效，关发达国家新兴行业键在于是否顺应技术发展的趋势、是否符合各国的比较优势，只有顺势而为才能取得预期效果。
政策效果还取决于政府能力和政策力度。目前发达国家普遍面临财政赤字过大的压力，这直接制约了其政策力度，例如，有美国学者指出，美国进出口银行是政府支持出口的重要机构，但受制于财政赤字，其预算不增反降。
第一，发达国家再制造业化战略将对其发展理念与政策产生重大而深远影响。金融危机爆发前，发达国家居主流地位的发展思路是认为本国已经进入后工业化社会，推动经济服务化、金融化，通过发展知识经济，占据全球分工的高端环节，低附加价值的制造活动不再得到重视。金融危机爆发后，发达国家“再制造业化战略”是其对危机原因和发展思路进行深刻反思的结果，是对制造业作用重新认识的结果，也是对制造业与服务业关系再认识的结果。美国重新强调了制造业对于提高生产效率、创造高收入工作岗位、带动服务业发展的作用，突显了制造业对于保持国家综合实力不可或缺的作用。奥巴马政府的再制造业化战略，其规模与声势前所未有，这会对包括美国内在的各个国家的经济发展理念与政策产生深远影响。
第二，发达国家再制造业化战略不会改变全球发达国家与发展中国家分工格局的演化方向，但可能延缓其高端制造业对外转移。随着经济全球化的不断深化，越来越多的国家按照各自的比较优势参与了全球制造业的国际分工，发达国家占据了技术与资金密集的高附加价值环节，发展中经济体占据了劳动密集环节和部分附加价值较低的技术、资金密集生产环节，发达国家与发展中国家形成了垂直分工为主的产业分工关系，与此同时，发达国家之间以规模经济为主的水平分工关系也不断深化。
只要经济全球化的趋势不发生逆转，全球产业分工继续深化的趋势就不会发生根本改变，因为当前全球分工的发展趋势，反映了生产力发展的内在要求，是经济全球化背景下市场激烈竞争的结果。由于我国劳动成本上涨，美国一些地区与我国劳动成本的差距缩小，加之油价高企导致的运输成本上涨、美国服务业效率较高等因素的影响，少量针对发达国家本土市场的制造活动出现了回迁。从目前的情况看，发达国家制造活动外迁仍然多于回迁。例如，虽然法国制造业振兴计划中包括了向有意重返法国投资的企业提供补贴的内容，也确实有法国企业为了获得政府补贴而增加国内投资，但总体情况是法国制造业的外移仍在继续。2010年法国制造业的对外直接投资达到2100亿欧元，比制造业的外来直接投资多出1060亿欧元，说明制造业的外移势头并未因工业振兴计划的实施而减弱。
第三，发达国家再制造业化战略将增加国际贸易摩擦。为实现再制造业化战略的目标，发达国家更加重视保护本国制造业的市场机会，增加使用反倾销、反补贴等贸易救济手段，保护本土市场，从而增加国际贸易的摩擦。但是，如果其贸易政策违背了世界贸易组织规则，其贸易伙伴可能采取“以牙还牙”的贸易报复政策，这将不利于其制成品扩大出口，20世纪“大萧条”的教训至今尤在。因此，全球贸易保护主义会抬头但不会形成影响全球经济发展的趋势性因素。
第四，发达国家再制造业化战略将加剧国际投资竞争。发达国家更加重视吸引外来投资，制订了一系列优惠政策，对跨境投资流向会产生一定的影响，吸引国际投资竞争将更加激烈。在对外投资方面，一方面发达国家对高端制造和影响就业岗位较多的产业外移，可能设置更多障碍，极力延缓产业的外移，另一方面，对于那些能够拉动出口的对外投资，政府将支持本国企业开拓市场，要求东道国开放投资市场，推动跨国投资的自由化。
第五，发达国家再制造业化战略将助推全球化规则调整。发达国家是经济全球化的最大赢家，但也受到了“产业空洞化”的不利影响。为了尽量减少经济全球化对发达国家的负面冲击，发达国家开始酝酿推动现行国际贸易投资规则向对其更加有利的方向演变，例如，已经有专家提出以“公平贸易”取代“自由贸易”，近期美欧还就推动制订全球投资规则取得共识。
第六，发达国家再制造业化战略将加速新技术的产业化。一是发达国家各国在再制造业化战略下，对新兴产业在研发、融资、人才、产业工人技术培训、市场需求等多方面的扶持，将有力地推动以清洁能源、新材料、生物医药等为代表的新技术革命取得突破，加速其产业化进程。二是发达国家新兴产业的竞争优势可能增强。
总之，发达国家再制造业化战略将延缓其高端制造的外移，并加速新兴产业的技术突破与产业化进程，将有利于发达国家维持其在高端制造环节、战略性新兴产业的优势地位；同时，发达国家新兴产业的提速，将刺激新兴经济体及其他国家加大对新兴产业的投入与政策支持，从而加速其新兴产业的发展。
三、发达国家再制造业化战略对我国的影响
我国是排名世界第一的制造大国，但在全球价值链分工中居于低端位置。总体而言，我国与发达国家制造业分工关系，互补性大于竞争性。近年来，我国的比较优势正在发生深刻变化，出口结构正处于从劳动密集型产品向技术与资本密集产品升级的关键时期，制造业结构升级将令我国逐步与发达国家展开正面竞争，既是机遇，也是挑战，我国制造业结构升级与发达国家再制造业化战略处于同一窗口期，需要高度重视其再制造业化战略对我国的影响。
（一）发达国家再制造业战略对我国的机遇
1．放松出口管制有利于我国引进先进技术。为增强制造业出口竞争力，美国放松出口管制，这为我国进口先进技术提供新的机遇。但发达国家对我国防范心理普遍加大，我国需加大政府间协商，减少歧视。
2．加速新兴产业的发展。美国加速推进新兴产业的技术突破，将加快新兴产业的规模化生产，我国可能通过发挥低成本优势迅速介入新兴产业的全球生产价值链，但要高度警惕被锁定在低端环节。
3．为我国企业分享发达国家政府投资提供市场机遇。发达国家将投入大笔资金用于振兴基础设施和其他领域，我国在基础设施建设和很多传统产品具有国际竞争力。美国有议员提出，美国政府投资将间接为中国企业提供1500亿美元的市场机会。
4．有利于改善我国企业“走出去”的环境。我国正处于对外投资的高速增长期，发达国家大力吸引外国投资，采取更加优惠的鼓励政策，一些地方政府更是不遗余力提供优惠政策，为我国企业扩大对发达国家投资提供了机遇。一方面，我国企业可以通过对美投资转移部分过剩产能，更加方便地进入美国市场。日本汽车企业就是通过对美投资成功占领美国市场的，其经验可资借鉴。另一方面，我国企业通过对美投资可以获取短缺的技术、品牌、销售渠道，提升我国企业在全球分工价值链的地位，促进我国产业结构升级。
（二）发达国家再制造业战略对我国的挑战
1．加大我国进一步开放市场的压力。从发达经济体的角度看，我国是最具潜力的市场，我国经济规模巨大，市场保护程度较高，对多数发达国家存在巨额贸易顺差。发达国家要实现其振兴制造业的目标，必然把打开中国市场作为其重要目标。因此，发达国家将会在开放政府采购市场、人民币汇率升值、降低关税、保护知识产权、内外资企业平等竞争、承担更多贸易投资自由化责任等多方面加大对我国施压力度。
2．恶化我国外部经贸环境，增加我国出口结构升级的难度。我国出口结构升级将与发达国家在其本土市场和第三方市场开展正面竞争。发达经济体将采取更多贸易保护措施，保护其市场，对华贸易摩擦正在呈现从传统产品向技术密集产品蔓延的趋势，近期美国在风电设备、太阳能产品的对华反倾销、反补贴调查，反映出美国打压我国战略性新兴产业的战略意图。发达国家将对我国通过对外投资并购、进口等方式获取先进技术采取更多防范措施。美国强力推进泛太平洋伙伴关系计划（TPP），试图构建一套新的贸易投资规则，意欲挤压我国外部发展空间。加之美国为维护其全球霸主地位，将多方采取综合措施制约我国出口结构升级，如果处理不当，未来不排除中美爆发大规模贸易战的可能性。
3．可能拉大我国与发达国家在新兴技术的差距。发达国家能否最终走出金融危机，取决于新技术革命的突破和大规模产业化。新兴产业是发达国家再制造业化的重点，在政府政策措施的推动下，发达国家可能进一步加强其在新兴产业的竞争优势，我国虽然可能参与新兴产业的低端价值链，但与发达国家在新兴技术的差距可能拉大。
四、政策建议
第一，吸取发达国家再制造业化战略的经验教训，从战略高度重视我国制造业发展与结构升级。西方国家在危机爆发前过度重视服务化、金融化而忽视制造业的做法，对我国理论界甚至一些政策也产生了很大影响。发达国家的再制造业化战略，是对过去做法反思的结果，制造业效率提高最快，可提供更高收入的职位，是带动生产性服务业发展的源头，产业升级不是简单地弃制造转向服务业，而是要高度重视制造业本身的价值链升级，并以制造业为基础延长和提升服务价值链。从全球分工视角看，在可预见的未来，中国主要还是靠制造业立国。因此，应该从国家战略高度重视制造业发展，把提升制造产品质量和推动制造业价值链升级作为转变发展方式的首要着力点，纠正对制造业的错误认识和不当政策。
在推进制造业升级过程中，应借鉴发达国家再制造业战略的一些有益经验，如注重政策措施的综合配套；高度重视培养技术工人的技能；采取适当措施确保战略与政策的连续性；重视政策效果中期和最终评估；充分发挥企业的主体作用。
第二，调整制造业发展战略，多方采取措施推动技术突破和价值链升级。适应我国比较优势的深刻变化和国际环境的新形势，我国需要把资本技术密集制造业的发展战略从目前的保护色彩较浓的发展战略调整为开放发展战略，以增强资本技术密集产业的国际竞争力为主要目标，推动制造业突破技术瓶颈，实现价值链升级。一是降低市场保护，营造多种所有制企业平等竞争的市场环境；二是要深化创新体制、国有企业改革，加大研发投入，提高研发效率；三是要大力扶持我国企业通过对外投资获取境外技术与品牌，培育一大批具有国际竞争力的跨国公司，作为我国产业结构升级的新主体；四是大力引进高端技术人才，充分发挥技术领军人才的作用；五是引进技术含量更高的外资项目，扩大外资的技术溢出效应；六是加大对新兴技术的研究投入，充分发挥国内市场大的优势，培育我国企业在新兴产业的国际竞争力。
第三，努力保持我国传统制造业的优势。近年来，我国劳动成本上涨速度持续高于劳动生产率提高的速度，传统制造业的竞争优势面临重大挑战。劳动密集型的传统制造业对于解决就业具有重大意义，我国在重视制造业升级的同时，必须高度重视保持传统制造业的国际竞争力。一是要改革用工制度，稳定职工队伍，提高工人技能，提高劳动效率和产品质量；二是合理引导企业提高装备水平，提高劳动生产率；三是加强职业教育，重视在岗培训，大力提高工人素质与能力；四是要抑制部分地区房地产价格过快上涨的势头，降低生产成本和职工生活成本；五是高度重视中小企业发展，切实解决中小企业面临的融资难、招工难等各种问题；六是着力推进生产性服务业发展，提高服务业水平与效率，降低我国制造产品的综合成本；七是引导加工贸易从沿海发达地区向沿海欠发达地区的梯度转移；八是引导与扶持传统制造企业通过对外投资进入发达国家本土市场。
第四，牢牢抓住发达国家制造业振兴计划的机遇。一是作好我国企业技术需求摸底工作，积极推动美国进一步放松这些技术的出口限制；二是要充分发挥驻外经商机构和经贸研究机构的作用，加大对发达国家振兴技术的信息收集与研究，及时向我国企业发布相关信息和研究成果，指导我国企业抓住机遇；三是通过政府间谈判，为我国企业顺利进入发达国家的基础设施市场创造条件；四是扩大我国与各发达国家在新技术领域的务实合作，保证我国在战略性新兴产业的关键技术突破时进入第一方阵。
第五，全面增强我国参与全球经济治理的能力，营造良好的外部经贸环境。密切关注发达国家推动的投资协议、贸易政策等规则领域的新动向，大力加强我国参与全球治理的能力建设，提升我国在全球经济治理中的话语权与影响力，引导全球规则向有利于新兴经济体国家的方向演变。要充分意识到我国外部经贸环境恶化的风险，加大与美国为首的主要发达国家在双边、区域、G20等领域对话合作交流，努力维护我国外部经贸环境。特别要注意加强与日本、欧洲的合作，以平衡美国对华的打压。利用日本制造业开拓新兴市场的迫切要求，加快推进中日韩自由贸易区的谈判。
利用好发达国家再制造业化战略中的一些有争议政策措施，作为我国对外谈判的筹码。例如，美国《复苏法案》规定，由该法案出资的公共建筑和公共工程中要使用美国生产的钢材、铁和制成品；要求国土安全部购买美国生产的纺织品和服装。我国相关部门应该细致研究发达国家的政策措施，利用此类有争议政策措施，作为我国对外谈判的筹码，争取更好的外部经贸环境。
