地理信息产业是信息产业的重要组成部分，是战略性新兴产业，应选择和纳入国家战略性新兴产业发展规划之中，以进一步解放思想、转变观念，从战略和全局的高度，系统地提出加快地理信息产业大发展的重大政策措施，加快推进地理信息产业的发展和改革，加强对产业发展的指导和服务，努力营造良好的产业发展环境，营造有利于地理信息产业企业发展的公平、公正、有序、宽松的市场环境，发挥地理信息产业在经济社会信息化建设的基础性、战略性作用，促使其在经济社会各方面得到广泛应用，尽快成为国民经济的新增长产业。
■李国强
一、我国地理信息产业具有的战略性新兴产业特性
后金融危机时代，在转变经济发展方式和产业结构升级中，国家加快培育战略性新兴产业。地理信息产业是以3Ｓ（或3Ｓ＋Ｃ）空间信息技术（地理信息系统ＧＩＳ、遥感技术ＲＳ、全球定位系统ＧＰＳ和卫星通信技术Ｃ）为支撑发展起来的战略性新兴产业。3Ｓ空间信息技术的发展与广泛应用，推动着地理信息产业的发展。地理信息产业是地理信息生产和服务部门，地理信息资源是数据量最大、覆盖面最宽、应用面最广的信息资源之一，是一种具有全局意义、长远影响和持续作用的基础性信息资源。由3Ｓ为基础形成的电子地图、卫星导航、遥感影像等地理信息产品，已经广泛应用于人类经济社会活动的许多领域。地理信息产业应用也正由原来简单的地理要素和空间信息的查询，向智能化辅助决策型的综合信息知识服务系统发展，由通用管理功能向专业功能方向发展，服务于人们的生活、工作，带来巨大效益和便利，对国民经济建设和社会发展进步具有重要意义。
我国地理信息产业具有战略性新兴产业的特性，其特性是在发展中不断形成的，地理信息产业选择和确定为战略性新兴产业的主要依据有以下六方面。
（一）地理信息产业具有市场前景的广阔性和高增长性
近十年来，我国的地理空间信息技术产业从无到有，在技术发展与市场开拓等方面取得了明显的进展。
一是3Ｓ产品新应用领域不断开拓和扩大，由规划、国土、资源、环境、测绘、国防等传统领域扩展到科学决策、社会、经济、医疗卫生、公共服务等领域，形成了许多行业的地理信息数据库和较为成熟的应用模型，3Ｓ的应用已经呈现出规模化、市场化、网络化和服务化的特点，在经济社会各领域发挥了重要作用。
二是社会对地理信息产品需求广泛，培育着一个潜力巨大的地理信息市场。在我国，3Ｓ的应用主体是以政府部门应用为主，面向企业和社会公众的应用正在高速发展和普及，未来面向企业以及大众的信息服务将成新增长点。地理信息技术正在融入ＩＴ主流，形成自己的鲜明特色，市场前景良好，发展潜力巨大，并且随着地理信息应用与日俱增，地理信息资源的供给与需求的矛盾会更加突出。
三是市场涌现出一批ＧＩＳ企业，产业规模不断扩大，成为经济增长新亮点。近年来，我国地理信息产业保持了高速发展态势，年平均增长率超过20％。有关部门推算，2008年我国地理信息产业总规模已超过600亿元，从业人员约40万，我国从事地理信息采集、处理和服务以及具有测绘资质的从业主体已超过1．8万家，初步形成了一批龙头企业，如胡锦涛总书记视察过的东方道迩公司等。
（二）新应用带动新增长
3Ｓ一体化结合使地理信息数据和技术将广泛地被应用在国民经济的几乎每个行业和领域，包括国土资源、矿产资源、自然灾害、生态环境、地质构造探测、城市规划、紧急事务处理、经济社会规划、工业、农业、林业、海洋、交通、铁道、统计、公安、军事、电力、能源、通信、房产、保险等行业和部门。随着互联网技术、无线通信技术、移动通信技术的发展，卫星导航技术与ＧＩＳ结合，特别是3Ｇ移动通信的启动，面对社会大众的网络地理信息服务和基于位置的服务（ＬＢＳ）成为地理信息产业发展的新亮点，并将逐渐成为地理信息产业的重要发展方向。
（三）地理信息产业与物联网融合
物联网方兴未艾，我国正在高度关注、重视物联网研究，以形成支持新一代信息技术发展的政策措施。“物联网”是通过地理信息系统、全球卫星定位技术、电子标签识别技术和移动通信技术，让所有的物品都通过网络联系起来，以便于管理。随着下一代互联网、第三代移动通信网络和宽带光纤接入网建设，未来十年内物联网将大规模普及，物联网的兴起必将为我国地理信息产业发展带来巨大需求，地理信息技术也将与物联网技术高度融合，新地理信息时代将随之到来。
（四）地理信息产业链长、带动系数大
3Ｓ技术将融入信息技术的主流，对国民经济增长有着广泛的影响，具有较强的关联效应，构成了庞大的地理信息产业链和产业关联群。有关统计显示，地理信息产业关联度大于1∶10。在上游直接带动和融合了计算机、网络、移动通信技术、测绘仪器等设备和产品的生产和制造，以及各种系统软件和工具软件产业的发展。在中游直接带动遥感产业、卫星导航定位产业发展，带动地理信息数据的生产和技术服务以及地理信息系统应用市场发展。在下游直接带动了各行各业的信息化建设，推动国家信息化进程。随着近年来国民经济的不断发展和国家对基础设施建设的战略性投入，同时参考发达国家经济和地理信息行业发展的历程，预计我国地理信息产业的市场和需求在今后的10年内将会有较大增长，我国的地理信息产业将形成为万亿元以上规模的产业。
（五）地理信息成为国家创新体系和信息化建设的重要组成部分
以3Ｓ为基础，将3Ｓ各独立技术中的有关部分有机集成起来，构成一个强大的技术体系，可实现对各种空间信息和环境信息的快速、机动、准确、可靠的收集、处理与更新。促进3Ｓ技术集成应用的发展，是在应用推动的基础上建立的，是系统与业务结合的需要。初步形成产学研企相结合的技术创新体系和地理信息产业链，已经涌现出一批实用、优秀的遥感软件，北斗卫星导航系统正在实施，已具备发射高分辨率卫星的能力等。随着信息化、网络化、数字化向纵深发展，互联网与地理信息系统相互交织，数字地球、智慧地球逐步从概念走向开发和应用，地理信息成为国家创新体系和信息化建设的重要组成部分。
（六）技术先进性和劳动密集性并存
作为信息产业的一个组成部分，地理信息产业广泛利用了当前信息产业中最前沿、最尖端的技术，比如航空航天技术、空间数据库技术、高速通信技术、虚拟现实技术、人工智能技术等，地理信息产业中所面临的问题，也促进了信息产业的发展。在当前技术水平下，地理信息产业也是一个高层次的劳动密集型产业，基础的定位信息、重力信息仍需要人工测绘，影像数据库也需要人工纠正、判读，地籍数据库要人工采集。在较长一段时间内，地理信息产业的劳动密集性特征将不会改变。
二、我国地理信息产业发展中存在的主要挑战
（一）基础地理信息数据开放度低，致使地理信息产业发展裹足不前
目前，发展我国地理信息产业，基础地理信息的开放程度是关键，这也是地理信息产业发展存在的主要问题。地理信息产业的核心是地理信息资源，地理信息资源的重要组成部分是基础地理信息。基础地理信息数据体系是数字中国地理空间框架的核心，要在基础地理信息上开发地理信息技术应用服务。地理信息产业作为一个安全关联度较高的产业，一方面，地理信息产业发展越来越需要大比例尺、高精度、多时相、全要素的地理信息资源；另一方面，地理信息尤其是高精度的基础地理信息日益成为未来信息化战争争夺的重要资源。目前，我国的基础地理信息政策对市场迫切需要的大比例尺基础地理数据保密要求较高。地理信息产业发展需要多元主体投入，尤其是民间资本参与，否则无法快速满足经济社会发展的巨大需求。如果保密定位层次过宽，则会造成投资者无法参与。
基础地理信息数据保密难题，基于“精准打击”忧虑，这涉及对地理信息技术发展的认识问题。随着传感器技术不断进步，影像分辨率不断提高，国际间的商用卫星在可见光波段已达到0．41米分辨率，全天候微波卫星遥感图像也达到1米分辨率，其中以ＷｏｒｌｄＶｉｅｗ－1最为出色，它们的全色影像分辨率均已到达0．5米以下，访问周期在1—3天。国外一般的遥感专家都可以提取出地面许多目标的几何特征，甚至包括目标的红外光谱区和微波波段的特征，从而推测目标性质。
（二）缺乏核心技术，自主创新保障能力不够
我国已形成了一批规模较大、可以支撑国家信息化和社会经济发展的空间基础设施，为3Ｓ规模化、产业化应用创造了条件。发展新兴产业关键是掌握核心技术，而我国地理信息产业核心资源和应用开发能力不足。目前，国产遥感卫星数据源的规模和水平与国际先进水平尚有差距，比如在产业上游，高中分辨率遥感影像市场90％用外国卫星，在高分辨率数据方面无法与国外数据源竞争；卫星导航定位和遥感的基础设施、技术装备和数据处理软件等主要依赖国外；大型地理信息系统软件方面也是国外产品占主流，海量多源地理信息数据处理、集成管理与网络化应用服务、地理信息数据分析、表达与可视化、信息共享与安全、知识产权保护等方面的技术研发不够，缺乏自主的大型地理信息系统基础软件、数据库管理软件、遥感影像处理软件等，自主技术保障能力不足，需要在创新上突破。
（三）地理信息共享机制不健全，地理信息标准化建设有待加强
尽管我国地理信息数据资源储备不断增长，但存在诸多问题，包括地理信息数据共享的观念落后、渠道不畅、机制不健全、共享程度低；集成化程度低，系统结构开发性差，没有实现与全球定位系统、遥感信息的集成应用，难以满足现代资源环境管理向集成化、综合化方向发展的需要；涉密信息较多，地理信息的可获得性和信息质量等与实际应用需求存在着较大差距，“信息孤岛”现象较为严重。因而，使得地理信息资源开发利用不足与重复建设并存？成为地理信息产业发展的一个瓶颈。
地理信息标准化是地理信息产业发展的重要基础条件，是高技术产业的制高点，也是提高产业规模效益和深化地理信息应用的保证。我国地理信息标准不统一，不同的信息系统之间的技术标准、数据交换标准、元数据标准等方面存在着较大差别，难以共享；在标准的理论基础和适用性上与国际有关组织相比有较大差距。
（四）地理信息服务在政府管理决策中的应用急待拓展
地理信息服务具有十分广泛的应用前景，一是面向政府管理决策，二是面向企业信息化建设，三是面向社会大众生活。地理信息技术已经在我国政府管理决策的多个领域得到应用，然而，进展还比较缓慢，其巨大的社会效益还需向纵深拓展。主要是由于思想观念没有及时转变、3Ｓ技术还不完善、电子政务还不深入等原因，致使政府3Ｓ实际应用效果并不理想。概括起来，3Ｓ在政府管理决策应用中主要存在如下一些问题：？1？一些部门和地方领导没有“空间意识”，重视程度不够。？2？3Ｓ应用不广泛、不深入，利用率低，许多还停留在地理可视化和空间查询层面，尚未真正应用于提高决策水平和效率上。？3？3Ｓ用户界面复杂、术语多，使用门槛高，对于领导干部和普通公务员等非专业人员操作起来难度较大。
三、国外发展地理信息产业法规政策的一些做法
（一）美国政府推动和支持，私人资本积极参与
美国的地理信息产业发展始于20世纪60年代，主管地理信息产业的部门为联邦地质调查局下属的国家测绘部（ＮＭＰ），ＮＭＰ主要着眼于数据标准、分发政策和应用技术的制定，制图数据的采集与一体化、地球科学信息的管理与分发、地理研究与应用，项目重点为国家空间数据基础设施（ＮＳＤＩ）和国家卫星土地遥感数据档案（ＮＳＬＲＳＤＡ），具体的数据采集工作则以合同方式承包给其他机构、公司和个人。美国政府对地理信息产业的投入，包括对ＮＭＰ、私营企业、其他联邦政府机构、各级政府和大学的投入。
在美国，作为框架的基础地理信息数据基本上是免费的，用户可以通过各网络结点下载。廉价地理信息数据的使用，加速了美国地理信息产业发展。2001年“9·11事件”后，国土安全概念融入美国政府的日常工作和美国国民日常生活之中，人们更加清楚地认识到了地理信息的重要性，地理信息系统的应用提高了美国的危机处理能力。
（二）日本20世纪80年代后期改变政府不重视状况
20世纪80年代ＧＩＳ在北美蓬勃发展，但日本政府对ＧＩＳ的发展没有给予足够重视，私人公司没有机会使ＧＩＳ产业化。这种状况80年代后半期开始改变，一是ＧＩＳ在政府各级部门中得到普及，用于农业、环境、规划和森林管理等领域；二是公共设施、煤气、电力、通讯等领域的私人公司开始采用ＧＩＳ进行管理、模拟和规划；三是各种数字地图数据库纷纷建立，用于道路管理、公共设施管理、商业规划和咨询服务等，尤其是建立各种面向社会的基础性或专题性的地图数据库。日本劳动力昂贵，如果每个ＧＩＳ用户都要专门建立所需的数值地图数据库，不仅造成浪费，而且费用也是多数用户难以承担的。不解决建库问题，ＧＩＳ的普及是不可能的。因此，建立各种面向社会的基础性或专题性的地图数据库，成为推动ＧＩＳ产业化的重要因素，地图数据库的建立和销售也成为ＧＩＳ产业的一个重要部分。
（三）英国基础地理数据是公益性活动
领导英国地理信息产业发展的是英国陆军测量局，它既为军队服务，又提供民用产品。由于认识到基础地理数据的生产属于公益性的活动，从1999年4月份开始，英国政府开始投资测量局的非商业性活动。作为一个政府部门，它得到的政府资助逐年减少，其提供的数据服务需要用户付费。
四、建议
（一）把地理信息产业选择和确定为我国战略性新兴产业
地理信息产业是信息产业的重要组成部分，是战略性新兴产业，应选择和纳入国家战略性新兴产业发展规划之中，以进一步解放思想、转变观念，从战略和全局的高度，系统地提出加快地理信息产业大发展的重大政策措施，加快推进地理信息产业的发展和改革，加强对产业发展的指导和服务，努力营造良好的产业发展环境，营造有利于地理信息产业企业发展的公平、公正、有序、宽松的市场环境，发挥地理信息产业在经济社会信息化建设的基础性、战略性作用，促使其在经济社会各方面得到广泛应用，尽快成为国民经济的新增长产业。
（二）调整地理信息保密政策，促进多元投资主体进入
当前，地理信息相关保密政策已制约产业发展，应妥善处理地理信息保密与利用的关系，以保障安全、高效利用为原则，科学合理确定地理信息保密内容。应根据地理信息产业发展的新形势、新变化创新地理信息保密政策，加快制定和发布地理信息分层定密方案，解决定密过宽问题，制定和修订涉密地理信息使用管理办法、地理信息市场监督管理条例、地理信息数据网络登载传播管理办法等，以利于多元投资主体广泛参与地理信息产业；加强地理信息共享法规建设，建立共享机制，规范共享行为，切实解决地理信息资源开发利用的瓶颈，使其更加适应地理信息产业发展的要求。相对于下一代互联网，随着Ｗｅｂ2．0、网格计算和云计算技术的出现，在地理信息的公开和保密管理、提供和使用管理、知识产权保护、标准、市场准入制度等方面，应不断及时修订和完善相关保密法规，这样才不至于束缚我国地理信息产业发展的手脚。
（三）实行“国家平台＋商业化运作”的地理信息产业发展模式
根据地理信息基础数据库的基础性、公益性、权威性、统一性、长期性，以及地理信息产品服务产业链长、关联效应强和广泛应用的基本特征，我国地理信息产业发展要依靠政府和市场两种力量，实行“国家平台＋商业化运作”模式。“国家平台”是指国家在地理信息产业发展中具有主导地位，需要增加对基础地理信息资源建设与更新的经费支持。基础地理信息数据库是国家空间信息基础设施的重要组成部分，是推进国家信息化建设的基础资源，为了构建“数字中国”，国家应着力建设多源、多尺度、多种功能、多类型集成应用的基础地理信息数据库和软件平台工具，以及多分辨率、多时相的国家基础遥感影像数据库，统筹协调全国基础地理信息资源，包括掌握全球基础地理信息资源。“商业化运作”是在地理信息服务与应用领域，建立良好的投资引导机制，允许各类社会资金进入地理信息产业，促进地理信息企业资本多元化；着力培育具有自主创新能力的地理信息骨干企业和知名品牌，实现集团化、集群化、规模化发展；不断推动地理信息产品升级换代和服务多样化、网络化、精准化。“商业化运作”就是要充分发挥地理信息企业的市场主体作用，最大限度地激发企业的潜能，因为企业能更多地了解用户需求，有效解决应用工具系统，创新地理信息服务平台总体设计、服务方式和运营模式，同时也能反作用促进平台建设。
（四）推进地理信息资源共享，搭建地理信息公共服务平台
推进地理信息资源共享是地理信息产业发展的基本前提条件，也是避免重复建设、实现资源高效利用的重要措施。要重点围绕地理信息资源建设与开发利用的需要，研究制定适应地理信息产业发展的标准和规范。要充分发挥地理信息相关企业在地理信息标准研制中的作用，鼓励和引导地理信息企业积极采用国家标准。国家搭建地理信息公共服务平台，主要内容包括：框架数据生产、服务系统开发、与政府信息资源整合、基于平台的应用系统。通过平台建设，一是整合政府基础地理信息资源，探索地理信息社会化服务模式，实现面向政府、公众及行业部门的及时有效的地理信息综合服务。二是相继开发网上导航、ＧＰＳ定位服务、政府紧急救助等应用系统，以统一、标准、权威的基础地理信息促进地理信息服务业健康快速发展。三是开发基于地理空间数据的土地、环保、交通、林业、旅游、公安等各类应用服务和决策服务系统，整合和规范地理信息服务市场，促进政府各部门信息资源的整合与共享，带动各行业地理信息化建设和应用。
（五）加强对地理信息产业的规划和领导
地理信息产业涉及领域十分广泛，包括硬件制造、软件开发、数据生产、系统集成、信息服务等，地理信息应用工程涉及面大、投资高、技术复杂，参与部门有军民许多单位。地理信息产业发展，需要协调和推动跨行业、跨部门的互联互通和重要信息资源的开发利用、共享等；需要建立地理信息产业市场监管体系；需要加强政策引导，合理确定准入条件，严格规范市场行为，加强地理信息产业的从业单位资质管理、从业人员资格管理、标准与质量管理、地理信息提供和使用许可管理、地理信息安全管理等，使企业在公正、公开、公平的竞争环境中发展。根据地理信息产业的特点和发展趋势，国家有必要设立专门的综合性的地理信息管理机构，也可以对现有国家测绘管理机构进行改组设立国家地理信息局，行使推进和培育地理信息产业持续发展的职责和职能。
