作者：清华大学公共管理学院教授薛澜、清华大学公共管理学院副教授赵静
摘要：新兴产业在中国发展迅猛，却不可避免带来治理难题，成为当前国家治理面临的重要议题。具有高度不确定性的新兴产业，在产业路径、风险收益和市场信心方面都时刻面临变化，这为政府产业治理的目标和内容的设定带来了新困扰，挑战了传统政府监管政策的制定节奏和规则运行的适用性。针对新兴产业发展的特性，产业治理需要重新考虑法律假设，风险研判和利益平衡等三个维度问题，并建立以敏捷为核心的治理框架。本文指出，针对新兴产业的敏捷治理的核心是匹配产业发展所需要的制度资源，应在治理原则、治理关系和治理工具上有别于传统治理框架，从而实现治理核心目标的有机平衡。同时，在敏捷治理思想的引导下，新兴产业应在治理框架的灵活性和全面性上进行持续建设。最后，本文提出新兴产业走向敏捷治理的三条优化路径与措施。
关键词：新兴产业；敏捷治理；产业监管；创新
一、新兴产业监管治理的重要性
近年来，基于人工智能技术、大数据和云计算（ABC技术）的新兴产业发展迅猛，已成为新的科技和商业重心。其特点是通过信息技术运用而颠覆了相应传统产业组织的创新规律和商业模式，跨界融合衍生出新的产业形态，并与互联网经济、科技金融发展联合为一体形成了一种动态的新经济模式。但新兴产业仍处于产业发展早期阶段，技术走向及产业规模等前景尚不明朗。一方面新兴产业具有强大的创新驱动力，激发了海量的社会需求，解决了传统行业的顽疾。另一方面，由新兴产业发展带来的伦理与安全、负外部性等问题也频频引发社会关注。然而，与新兴产业相匹配的产业治理模式却迟迟难以现身，监管部门在识别产业特征、创新规律和社会风险方面存在知识体系、法律规则和风险判断等方面的困难。因此，探究新兴产业的治理模式，在促进技术创新的同时对其进行合理的规制，从而引导新兴产业的健康发展，是现代国家治理的重要内容之一。
作为第四次工业革命的重要组成部分，新兴产业的发展蕴含难以估量的广阔前景，其发展有力地改善了社会福祉，并为普通消费者提供了更加低廉的产品与服务。近年来，中国市场培育出了数量可观的独角兽企业，资本的助推功不可没，而中国新兴产业的崛起兼具时代动力和比较优势。从外部环境来看，庞大的市场以及旺盛的需求是新兴产业崛起的温床。中国新兴产业形成了显著的国际比较优势，不仅从海外引入的商业模式快速繁荣，本土的原始创新和商业应用也正在成为全球标杆。①在新一代科技浪潮中，中国在具有海量的总体市场同时，还基于多样性的区域、城乡、阶层、文化而形成了层次丰富、需求多元的细分市场，为各种创新提供了肥沃土壤。从内部动力来看，新兴产业撬动了传统行业无法覆盖的需求质量和需求广度：一方面新兴产业降低搜寻成本，精准匹配市场供求，有效适应消费升级的高端化、个性化和多元化趋势；另一方面新兴产业降低交易成本，支持偏远地区和中下收入群体获得更优质的消费和就业机会。
新兴产业的快速发展对中国经济是一把双刃剑，既有可能形成经济新引擎并实现创新驱动发展，但如果缺乏合理规制，也有可能将经济社会带入风险边缘，互联网金融的兴衰就是一个典型的例子。如何对新兴产业发展进行合理规制是我们面临的巨大挑战。十九大以来，伴随创新型国家的建设，“放管服”改革的推进，政府规制渐次转向精简下放行政审批、加强事中事后监管，从而改善营商环境，释放新经济红利。但是，我国的新兴产业虽然具有高度市场吸引力，但监管经验尚且不足。面对快速发展且处于产业幼稚时期的新兴产业，政府机构应该在何时，并以何种方式予以规制，才能既不会在产业发展初期扼杀创新，又能够及时地对产业发展的负外部性进行防范，是创新、监管和治理领域都非常关心的研究问题。
新兴产业是市场需求导向下通过技术创新和商业模式创新形成的产业，市场起到决定性作用。但是政府监管的责任也不可或缺，通过政府规制来避免新兴产业发展带来的社会风险。因此，对于新兴产业而言，我们只有了解其产业特点、创新规律，以及可能带来的监管挑战，才能正确的分析其监管目标和监管理念，并对现有的监管体系进行调整，从而形成一套具有弹性，可协调的产业治理框架——敏捷治理。
二、产业特性、监管困境与治理挑战
（一）新兴产业发展的特性
与传统产业相比，新兴产业在技术发展和商业模式上具有高度的不确定性，直接影响其在产业发展路径、综合成本收益和市场信心三个方面的表现。新兴产业以技术创新为核心驱动力，与商业模式创新有机互动，而产业发展可能带来的风险和市场对产业发展的信心也随之变化，导致产业治理面临多重挑战。
首先，新兴产业的发展具有高度不确定性。新兴产业的不确定性渗透到关键技术，客户需求、竞争环境、商业模式、产品意义和价值观念等方方面面。［1］-［3］尤其是在一个新兴行业的形成阶段，客户偏好、技术走向、商业模式都是难以捉摸的，并且在迅速变化。［4］［5］一方面，技术的突飞猛进致使新兴产业的技术发展路径有很大的不确定性。当前，大数据发展已经上升为国家战略，前景广阔，人工智能正在推动场景化应用的全面铺开，物联网和5G的发展同样潜力巨大。基因测序费用从九十年代中期上十亿美元花费到如今成本探底一千美元以下，降幅幅度超过半导体摩尔定律。十年前，以苹果智能手机为代表的新科技才发轫，而如今可穿戴设备、虚拟现实已经进入到日常生活之中。另一方面，商业模式创新变得难以想象。［6］独角兽群体已感知到日新月异的科技突破对其商业运营影响力。政府部门、学术界很难去想象和预测新兴产业的发展方向和新的服务模式，甚至连企业也无法预判其发展轨迹。滴滴出行公司在八年前并未料想其能够在短短几年成为全球最大的网络约车公司和著名的独角兽企业，甚至还继续涉足于智能交通、无人驾驶等领域。
其次，产业发展潜在的风险及由此带来的成本难以判断。新兴产业给社会带来的风险存在不确定性，从而使得对产业发展及规制带来的收益与成本的综合评价非常困难，政府部门无法在短时间内完整评估监管的成本与收益。技术的变化日新月异，总会带来很多的惊喜和烦恼。依据预测，至2030年人工智能将为世界经济贡献15.7万亿美元，但如果企业无法及时应对人工智能的挑战，日后也有可能要付出很大的代价。海量数据分享的背后也涉及个体数据安全和隐私保护，有可能诱导伦理道德和基因歧视问题。我们在享受精准医疗基因测序带来的疾病诊断福利的同时，医学界、科技伦理界、公共政策制定者们却开始烦恼基因编辑婴儿事件背后反应的可怕问题。我们在惊讶于大数据、网购和移动支付带来的便捷同时，个人信息和隐私泄露，信用卡盗刷等问题已成为众多居民的担忧。更多让整个人类社会共同关注的是：超级智能威胁人类生存，造成大规模失业和一些意外行为；技术进步后是否会存在算法歧视，进而限制人们进行自由选择；技术是否会放大、固化既有偏见和社会分层，导致责任不清，伦理缺失等等。
第三，产业发展的市场信心异常重要。新兴产业发展过程的资本依赖性是倒置的。在产业初创阶段，由于技术密集和巨大的潜在市场，资本投入、技术研发和市场信心相互作用形成正反馈效应，成为产业高速成长的关键。当进入到高速发展时期后，产业的应用端和销售端得以快速打开。虽然此时往往有众多的资本愿意入驻，进一步提高市场信心，但产业对资本的依赖度会急速下降。在成熟期，新兴产业大多数形成了稳定的收益流，资本角色开始退场，市场良性循环形成，并开始孵化出新的小微产业。因此，在新兴产业发展过程中，市场信心极为重要。这也是为何产业监管会对新兴产业的创新影响更甚。一旦政府释放强监管信号，或有影响产业发展的负外部事件发生，新兴产业的创新路径和方向会受到直接影响，甚至将会受到毁灭性打击。滴滴出行就是经典的案例。当然，政府监管也有正向作用，能够对技术与商业模式的创新起到一定程度的引导作用。例如，若不是政府监管对网约车的安全性提出更高要求，那么滴滴出行也没有足够的动力在人脸识别、客户追踪、短信一键报警、录音录像、黑名单等安全保障功能方面进行技术和商业模式的创新。
（二）监管困境与治理挑战
全球科技领域快速发展带来了大量的技术创新与商业模式创新，在两者交互作用下，新兴产业在中国取得耀眼的产业绩效，也给监管和治理带来了系列挑战。不仅技术创新引发了大量的社会安全与伦理问题（例如，生物识别引发的伪造技术、网络攻击、编辑婴儿、数据泄露等），给产业监管带来挑战，甚至对商业模式的监管也遭遇困境。［7］正如s所说，监管机构正处于十字路口。一方面，新兴产业的创新不应被过度和过时的监管框架扼杀；另一方面，确实有必要保护新兴产业服务的用户免受欺诈与侵害。［8］
新兴产业必然面临监管政策的两难：若政府政策过于富有弹性时，产业发展带来的安全问题可能会给社会带来巨大的风险甚至损失，但若不给产业发展保留弹性，则新商业模式根本无法形成气候。尤其是新兴产业在颠覆了传统产业时，会给政府的产业政策制定和监管规制带来多种挑战。
挑战一：监管的目标和内容设定。监管目标是以效率为导向，还是安全导向；以促进产业发展为主，还是以规制风险为主，值得政策制定者或监管者深入分析。而且，在产业发展的不同时期，监管目标是需要动态调整的。面对新兴产业，详细的监管内容确定也相对困难，包括监管对象、监管依据和监管标准等。这些问题对目前政府应以什么样的法律作为核心依据进行监管提出了挑战，而如何解决这些问题也没有一蹴而就的方案。
挑战二：监管的节奏和力度。监管政策放松，产业发展带来的安全隐患就会增加；监管政策收紧，产业发展和创新速率又会受限。因此，如何在产业发展的不同阶段，适当调整监管的节奏和力度，就成为摆在各国监管部门面前的一道难题。政府监管政策的特点是高度的确定性和连续性，政策制定与实施需要审慎的分析与利弊权衡。但是，新兴产业的特点是随着市场和技术的发展而瞬息万变，传统监管政策的制定方法，很难从制定和实施的节奏上进行适应。并且，政策的出台过程有可能对产业发展方向起到决定性的塑造作用。
挑战三：监管思维和规则的适用性。新兴产业有网络外部性的特点和自然垄断的特点，传统的反垄断规制可能会阻碍新兴产业的发展。［9］传统的监管政策建立在对产业风险的客观、科学的评价之上。风险的解决应有明确的风险界定和发生概率的依据，但大多数的新兴产业发展中很多潜在风险并不能被社会所识别。倘若政府无法了解产业风险的函数，那就无从获得风险发生的概率，更无法设定监管的阈值。因此，面对新兴产业，政府进行风险规制的利弊很难计算，制定游戏规则实属困难。
（三）产业治理的三个维度
针对新兴产业发展的特性和治理挑战，以下三类核心问题必须高度关注。
首先，新兴产业打破了传统法律假设。如果新兴产业发展过程中面临的相关问题没有了法律依据，那现实中该如何解决？共享经济就面临与现有法律体系不匹配的情况。［10］传统法律体系假设服务的提供者占有强大的讨价还价地位，服务的接收者则需要特殊的保护（例如歧视保护，信息保护）等，法律以保障服务接收者为先。共享经济模式创造了三方关系，服务提供者、服务接收者和平台中介，需要法律体系对不同的职责分配予以确认和保障。然而，当前的法律规制框架不仅难以解决三方的职责分配问题，还经常会给共享经济发展创造更多难题和障碍。以精准医疗为例，新药审批和新的治疗方案需要在法律允许的范畴下，经过严格的审批才能落地；精准的影像分析和医疗信息服务也需要相关的责任界定。倘若在医疗影像分析系统和医疗信息服务系统的正常容错率下产生了风险，那么责任应该由哪一方担任，医院、操作医生还是信息系统的设计者？这些问题都对传统的法律依据、法律框架，甚至一些法律原则构成了挑战。
其次，新兴产业的风险研判至关重要。对于新兴产业而言，政策目标组合不再是效应最大化，而需要增加风险控制目标。治理框架的设定会遇到如何确定风险、判断发生概率，以及政府将风险可容忍度设定到什么程度等一系列重要判断。诸多新兴产业的创新规律和发展路径受到创新不确定性的影响，产业风险本身难以确定与穷尽，且风险发生的概率函数也有可能无法得出。在产业风险的类型和概率函数都无从确认的情况下，政府失去了风险研判的基础。此外，即便风险类型和概率函数相对可确定，那么政府的风险可容忍度阈值的设定将直接决定产业创新速率和社会治理效果。这一问题在精准医疗的新药测试与审批中体现的尤为明显。这意味着新兴产业的监管对政府公信力和监管部门自主性的考验将是巨大的。相关部门既需要科学的分析和利弊权衡，还需要具有一定的勇气、魄力与担当，这直接挑战了当前国家治理体系中的问责机制。
再次，新兴产业的治理要平衡多方利益。新兴产业创造了新的经济机会，也威胁了传统的服务供给者，对于新兴产业治理而言，实际上要求进行利益的再平衡。政府部门需要思考如何实现产业公平，监管部门到底维护谁的利益？新兴产业将面临地方政府、传统在位产业和新兴产业间的多主体博弈，同时还会随着产业演进，不断会有新的博弈主体和利益攸关者加入监管政策的博弈。具体来说，很多地方政府依然采取经验主义来管理新新兴行业发展趋势兴经济，那么大量的利益集团来影响政策制定过程则会对新兴产业发展产生不利影响。同时，由于细分市场的出现，对传统行业的冲击导致传统行业对新兴产业的抵制，进而监管部门遭遇利益集团游说，有可能导致其制定出对产业发展造成不利影响的规则。
三、敏捷治理：新兴产业发展与监管的顶层设计
（一）监管、创新与治理的研究
一直以来，监管（，又称之为规制）被视为一种现代化的治理模式。当现代国家的治理内涵越加复杂后，学界开始关注如何有效地应对治理难题。监管型国家理论主张将国家治理模式转变为一种结合立法、执行及不作为的可预期治理手段。［11］一般来说，监管是指使用法律手段来执行社会和经济政策目标，是在市场失灵情况下对公共需求的回应而产生的，常划分为经济性监管和社会性监管。监管的目的是在没有私人代理人参与的情况下，由公共当局或公共部门制定严格的控制目标，以解决包括外部性、自然垄断、信息不对称和公共物品等问题造成的市场失灵问题。［12］［13］监管政策常被视为综合性政策组合，学者基于政策目标的差异将监管政策分为两类：一类是直接介入市场主体的生产过程来优化整个市场效率，另一类则是通过间接控制或倒逼生产来解决因市场失灵所导致的无效率。
监管与创新过程之间的关系一直令学术界迷惑。政府监管究竟抑制还是促进创新，学者在不同国家和不同领域的实证研究中结论迥异。［14］-［18］近年来，学者们看待监管对创新的作用更加积极。在创新视角下，学者对监管理论持有新的认识。［19］-［21］第一，监管需要以加速创新为目标。近期研究监管政策与创新发展间关系的文献关注“能推动技术创新的监管政策”。例如，s提出在创新友好型法律（-）指导思想下，监管部门需要掌握创新的本质，并提供有利于创新的法规，在鼓励共享经济实践创新和监管共享经济实践之间寻求平衡。第二，监管已成为一种内生政策，通过包括行业在内的各利益相关者的积极参与而形成。新兴产业出现可以被视为一个由多个既有产业技术变迁共同组成的破坏式创新。第三，监管影响创新，但反过来创新过程的结果创造了新的监管条件。由于新兴产业创新需要组合不同来源的破坏式创新，兼顾创新发展的监管政策需要以主动塑造作为其政策设计的主轴。
监管、创新和产业发展之间达成了一种相互塑造和影响的动态过程。有关监管的新观点认为，监管作为一个政策制度有效组织了各种选择的机会，协调知识的产生和应用。［22］主张监管是一种超出了限制行为的使能制度（不一味强调风险控制），不将监管视为创新外部阻碍，而是将监管看作一种通过不同利益相关者互动及随着社会经济变迁演进而塑造的制度。因此，政策的监管过程可以定义产业发展的技术配置，确定组织内部和跨组织的创新管理，以及影响产业结构。不确定性是创新过程中固有的和被接受的一部分，但创新者不欢迎过多的监管不确定性、监管延迟或不连贯的立法。动态监管是一个应对创新不确定性的主要方式，具体指监管者以正向绩效为考核标准，针对产业发展阶段的差异化社会风险，迭代地修改监管政策内容。［23］［24］
新兴产业的发展与监管需要寻求治理模式上的突破。公共意义上的治理一直是政府的职权范围，最常见的是治理主体根据其政治背景以立法或行政行为的方式进行治理。随着新兴技术正在将权力从政府转移到公司和非国家主体，传统的治理观念正在转变。治理概念的转变为私营部门、学术界与公共部门的合作创造了新的角色。私营部门产生的影响社会和经济结构的强大新技术，正在迅速改变行为，并为人类交互创建新规则。
新业态的产生往往是一个“破坏性创造的过程”，对应的新兴产业监管也应与时俱进。江小涓等学者指出，在高度联通时代可能需要更加灵活多元的监管方式，［25］其中的自律监管、技术监管、合作监管以及法治监管的有效组合给治理模式提供了更多的选择，需进一步厘清。［26］好的监管不是关门禁入，而是开门有序进入。政府应通过合理的制度安排，让市场充分发挥资源配置的决定作用，让有利于促进创新或产业升级、便利人们生活的新业态有发展的机会和空间。拥有巨大分散创新的新兴产业，需要新型的监管框架以促进其潜能发挥。产业治理的价值取向需要在监管和鼓励创新之间寻求平衡。宽松的环境有利于产业创新，而产业发展必然带来新的社会风险和机会。创新的不确定性会带来监管的不确定性。［27］新兴产业政府监管除了需要面对产业发展带来的风险外，也会遇到由政府自身监管问题所导致的第二重风险。
我们认为，新兴产业发展的治理包括两个维度，一个是形成以促进创新为导向的产业发展框架，另一个是规制产业发展带来的负面影响。治理的核心是配置产业发展所需要的制度资源，从而实现治理核心目标的有机平衡：辅助（不阻碍）技术创新、防控产业风险（避免负外部性）、促进公众利益最大化。敏捷治理就是在这种背景下出现的新兴治理模式。
（二）敏捷治理的基本框架与内涵
新兴产业创新的复杂性不仅需要新型的治理方式来解决新兴技术本身的发展速度、跨国影响和社会影响等问题，还需要关注新兴技术和产业的发展对劳动力市场、社会环境和人类互动关系的潜在影响。世界经济论坛在2018年提出了敏捷治理（）的概念以再思考第四次工业革命中的政策制定问题。［28］敏捷治理意味着是一套具有柔韧性、流动性、灵活性或适应性的行动或方法，是一种自适应、以人为本，以及具有包容性和可持续的决策过程，其概念旨在改变在第四次工业革命中政策的产生、审议、制定和实施的方式。敏捷治理承认技术变化和中断比以前更快、更复杂，理想形式的敏捷治理不会因为速度而牺牲严谨性、有效性和代表性。敏捷不仅意味着治理的应对速度要增加，而且需要重新思考和重新设计政策流程。同时，敏捷治理将促进社会福利和价值定位为优先事项，以指导新兴技术开发和利用。
敏捷治理具有如下特征：第一，参与广泛度。敏捷治理模式下的政策发展不再局限于政府，只有通过与创新者更密切合作，治理才能更加接近敏捷。敏捷治理通过让更多的利益相关者参与到流程中并允许快速迭代来实现对治理目标的逼近，还通过建立机制来持续监控和升级管理新兴技术的政策，维持各方制衡机制确保长期可持续性。第二，时间灵敏度。传统基于计划的决策方法和敏捷治理概念的核心差异在于时间灵敏度。敏捷治理需要为快速发展中的变化做出持续准备，主动或被动地接受变化并从变化中学习，同时为实际的或可感知的最终用户价值作出贡献。政策制定中敏捷性的提高也旨在解决“政策衰退”问题，及时进行政策反馈。
敏捷治理模式下，治理主体结合迭代和累积的学习过程，促进从规划和控制到试验和实施策略的转变。通过为利益相关者提供持续分享关注和不断变化需求的机会，为新的监管提供及时和动态的评估过程。事实上，以更加动态和敏捷的方式进行治理需要改变现有的产业治理结构，为治理创建新的权力来源，并努力改变现行的决策制度本身。因此，在敏捷治理的理念引导下，本文从治理原则、治理关系和治理工具来思考传统治理和敏捷治理之间的内涵差异，并构建系统的比较分析框架。
1.治理原则
传统产业在发展过程中的不确定性较低，技术发展路径和方向比较稳定，政府可以在一定时间积累和观察后了解风险分布，从而制定相关监管判断的依据。在传统行业治理中，一方面，政府具有清晰的法律准则来判断和惩处违法。另一方面，政府监管政策的制定有相对明确的立法程序和制度化的规则体系。在新兴产业中，成本收益与风险是不确定的，其概率函数和分布函数不断变化。高度不确定性导致政府很难制定针对性强的监管判断标准。政府如果等待完全弄清，并在法律层面确定，那么有可能无法有效控制风险。治理的原则只能依赖理念和抽象上的法律精神指导，无法制定具体的法律标准直接用来判断行为主体的行为对错。尤其是涉及公众利益方面，政府只有更快地反应和介入才能最大程度控制风险的蔓延。因此，针对新兴产业，在监管程序上需要一定的灵活性，并将抽象法律指导与具体监管政策有效结合使用。在法律层面相对明确的治理原则指导下，使用灵活政策工具和快速出台的政策作为补充，依据情况及时调整。
2.治理关系
在传统行业治理中，以监管为首要目标，监管者与被监管者之间是典型的“猫和老鼠”之间的博弈关系。监管者一般将把监管对象认定为打击对象，往往从最坏角度设想，尽可能制定一套全面完整的监管规则。而被监管对象则需要在法律规则中寻找到监管漏洞，从而改善并扩大自己的盈利机会。在新兴产业发展过程中，企业对技术创新的速度和潜在影响的范围了解更加深刻，他们具有技术垄断和领域外延性的两个优势，理论上说可以弥补监管者存在的信息盲点。因此，新兴产业中的监管者和被监管者之间存在着重要的相互依赖关系。在信任基础上双方深入的交流可以让监管者更好地了解技术和市场发展走向，正确评估相关风险并制定合理的规制措施。但如果企业在这个过程中滥用信任，通过这种交流误导监管者为自己谋取特殊利益，也很容易使得二者关系重回老路。此外，在传统行业治理中，政府和市场之间的边界清晰，政府明确职责范围和干预边界。在新兴产业中，政府和市场之间的边界也是相对模糊的，甚至在有些情况下，政府或许还需要主动的介入到产业发展中，塑造和引导产业的技术路径选择。
在敏捷治理模式形成过程中，需要政府清醒地认识到新兴产业背后涉及复杂的利益博弈，对任何形式的特殊利益保持高度警惕，通过扩大政策制定中咨询的利益相关者范围，制定进敏捷决策。同时，也需要相关企业加强公共政策研究，了解监管部门对公众的责任，将相关思考纳入创新路径选择之中，并及时与监管部门进行坦诚有效的沟通。只有这样，才能打破传统监管的恶性循环，改变政府和企业双方的思维和预期，建立良好的预期互动，找到合作共赢的方式。
3.治理工具
在传统行业治理中，监管者一般行动迟缓。只有监管者发现问题、确定问题之后才去通过正常行政或法律程序制定规则实施监管。这样的结果是，出手的监管措施一般比较强硬，表现出“过程慢、力度大”的特征。政策工具往往以惩处方式为主，选择性治理和运动式治理方式屡见不鲜。然而经历长时间的制度漏洞和监管套利后，企业的沉默成本很高。因此，企业通过各种方式规避应付监管的例子屡见不鲜。面对监管损失较大，单纯依赖行业自治和企业自制来打破负反馈也收效甚微。对于新兴产业的敏捷治理则与之相反，治理措施要达到“下手快、力度轻”。“下手快”可以减少企业的沉默成本，企业可以很快做调整，减少技术路径和商业模式的转变损失。“下手轻”意味着具有指向性和试探性，企业可以很快得知政
