浦东新区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要

认真总结五年来的发展经验，主要可以归结为以下几个方面：一是坚持深化改革，以自贸试验区建设引领综合配套改革试点，努力在一些重要领域先行先试、取得突破。二是坚持创新转型，促进重点产业高端、高效发展，努力提升在产业链和价值链中所处的地位，聚焦重点区域开发，同时大力推进195、198区域产业结构调整。三是坚持功能提升，进一步增强四个中心核心功能，发挥辐射带动和示范引领作用，同时不断完善城市综合服务功能。四是坚持城乡统筹，在基础设施和公共服务等方面进一步向郊区和农村倾斜，努力缩小区域差距，推进城乡一体化发展。五是坚持以人为本，围绕人民群众日益增长的多样化需求，尽力而为、量力而行，努力完善方便可及、公平均等的公共服务体系，使浦东的经济发展与民生改善相互促进。

2、时代正在发生的变化

大变革、大调整中的世界。世界发展格局正在发生深刻变化，贸易规则体系正在调整，外部环境不稳定不确定因素增多；全球经济仍处于金融危机后的复苏和变革期，新的增长动力尚在孕育之中；互联网时代全面到来，产业融合化、服务化、智能化、网络化的特征更加突出，发达国家稳步推进再工业化战略；以绿色低碳、文化活力等为核心的城市吸引力提升正成为全球城市竞争的新趋势。

新常态、新战略下的中国。我国四个全面战略布局基本形成，经济发展步入新常态，加快经济战略性调整和供给侧结构性改革成为必然，经济发展动力将由资源要素驱动加快向创新驱动转变。一带一路、自贸试验区等战略实施将形成全方位开放新格局，京津冀、长三角等区域一体化发展战略新构想加速成型。全市基本建成四个中心和社会主义现代化国际大都市，以及具有全球影响力的科技创新中心的基本框架，在更高水平上全面建成小康社会的目标也已经明确。

新机遇、新挑战下的浦东。十三五时期，浦东处于二次创业的重要阶段，发展进入新常态，改革进入攻坚期，转型进入关键期。这既是新的机遇，也充满新的挑战。浦东更应牢牢把握人民币国际化进程加快、中国经济与世界经济深度融合的新机遇，进一步完善法治化、国际化、便利化的营商环境；更应充分用好国际国内两个市场，率先对接高标准的国际投资贸易规则，增强对人才、技术、资本等要素资源的全球和区域配置能力；更应紧紧抓住国家加快全面深化改革、大力转变经济发展方式的机遇，立足开放窗口和改革平台的优势，在服务跨境投资和走出去发展中，全面提升产业能级和发展水平，更好发挥辐射带动和示范引领作用。

同时也要清醒地看到，我国经济正处在结构重大调整转换时期，新增长动力孕育和传统增长动力减弱并存交替，外部环境的不稳定不确定因素依然较多。浦东自身转型发展还面临许多需要着力解决的问题：一是传统增长模式面临多重刚性约束，土地增量空间有限，商务成本大幅提升，环境问题突出，人口增长过快，人口、产业、空间结构不匹配。二是创新驱动发展的机制有待完善，金融、航运、贸易等核心功能的国际竞争力不足，产业总体仍处于全球价值链的中低端，创新生态体系还不完善。三是软实力建设明显滞后，文化活力和影响力不足，公共服务配套有待完善，城市管理、公共安全、社会治理、环境整治等方面任务仍然艰巨。四是城乡发展不平衡、不协调的问题仍比较突出，城市建成区向外蔓延的趋势没有得到有效遏制，重点区域产城融合、功能提升亟待加强，郊区城镇整体发展水平相对滞后。

应对面临的挑战，顺应时代的趋势，立足现有的基础，十三五期间，浦东新区在推进二次创业的过程中，应推动更深层次的改革和更广领域的开放，打造更高能级的核心功能，促进更优质量的转型发展，实现更大程度的民生改善，推进城市品质的整体提升。

二、未来的发展蓝图3、建设开放、创新、高品质的浦东

浦东发展始终引领时代之先，浦东未来更应勇立潮头、开创新篇。十三五时期，浦东新区将高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面贯彻落实中央四个全面战略布局，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，牢牢抓住发展这个第一要务，保持战略定力，坚持稳中求进，以提高发展质量和效益为中心，继续高举浦东开发开放旗帜，以建设开放、创新、高品质的浦东为主线，坚持以开放促进改革，以创新驱动发展，营造兼具活力与魅力的高品质浦东，大力推动二次创业，努力当好改革开放排头兵中的排头兵，创新发展先行者中的先行者，成为上海四个中心和体现社会主义现代化国际大都市风貌的核心功能区。

围绕上述指导思想和发展主线，十三五时期应坚持以下基本要求：

必须始终坚持解放思想、改革开放。解放思想、改革开放是浦东开发开放的生命线。浦东过去取得的成绩靠解放思想、改革开放，未来的发展依然要靠解放思想、改革开放。要把自贸试验区建设和浦东综合配套改革结合起来，增强敢闯敢试的勇气和攻坚克难的智慧，破除制约发展的瓶颈难题和深层次矛盾，使解放思想、改革开放成为推动浦东二次创业的强大动力和不竭源泉。

必须始终坚持以提高发展的质量和效益为中心。转型发展比数字更重要。要把握产业链、价值链、创新链深刻变化的规律，正确处理好总量与结构、存量与增量、增长与效益的关系，真正使创新成为驱动经济发展的强大动力，形成高质量、高水平、可持续的产业体系，培育有国际竞争力的企业集群。

必须始终坚持以功能开发为导向。提升功能是浦东体现和发挥窗口示范和服务辐射作用的基础支撑，是浦东开发开放战略的内在要求。要增强四个中心核心功能，提升用好国际国内两个市场、配置两种资源的能力；要强化创新创业功能，提高科技研发和成果转化能力。

必须始终坚持营商环境的持续改善。营商环境是浦东未来发展的核心竞争力。要紧紧抓住自贸试验区的战略机遇，以制度创新为核心，不断优化政府服务、释放市场主体活力，率先形成与高标准国际投资贸易规则相衔接的法治化、国际化、便利化的营商环境。要完善城市综合服务功能，不断提高浦东的城市品质。

必须始终坚持均衡协调发展。浦东开发开放不只是经济的开发，而且是社会的开发，是争取社会的全面进步，是促进人的全面发展。要统筹人口、空间、产业、公共服务的整体布局，更加注重以文化为重点的软实力建设，更加注重资源节约环境友好，更加注重区镇联动发展，更加注重城乡一体发展，更加注重产城融合发展，不断增强人民群众的获得感和满意度。

必须始终坚持从严管理干部。事业成败关键在人，关键在干部。要进一步加强和改进党的领导，以严的标准、严的措施、严的纪律，建设一支作风硬、善攻坚、有作为的干部队伍。要加强学习思考，拓展国际视野，强化实践历练，善于运用法治思维和法治方式解决实际问题，以强有力的执行力保障十三五目标任务的实现。

4、向具有标志性的全球城市核心区迈进

浦东的中长期发展必须坚持全球视野，走在全国前列，进一步增强参与全球资源配置的能力，提升国际竞争力和影响力，向具有标志性的全球城市核心区的远景目标迈进。十三五时期，要在推进落实好十二五期间全市对浦东提出的国家改革示范区、四个中心核心功能区、战略性新兴产业主导区定位的基础上，积极对接国家和全市十三五时期新的发展要求，努力实现以下发展目标：

基本建成四个中心的核心功能区。对接全市到2020年基本建成四个中心的规划目标，促进金融、航运、贸易中心的跨境资源配置功能显著增强，载体建设、机构集聚、环境营造加快推进，市场体系更加完善，现代服务业发展水平进一步提高。

基本形成具有全球影响力的科技创新中心核心功能区框架。对接全市到2020年形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架的目标，充分发挥浦东的核心功能作用，面向全球汇聚创新要素，科技创新资源高度集聚；完善区域创新体系建设，创新活力显著提升；努力促进创新成果产业化，科技创新带动效应充分释放；积极打造南北创新走廊，重点规划建设国际领先的张江科技城。

基本建成体现社会主义现代化国际大都市风貌，开放型、多功能、现代化的新城区。贯彻国家文化大繁荣、建设美丽中国等新要求，率先建成更高水平的小康社会。公共服务质量和水平不断提升，民生保障体系进一步健全；国际化和开放程度不断扩大，文化软实力和城市影响力进一步增强；城市交通体系和生活配套服务网络不断完善，人居环境和生态环境进一步优化。

率先构建与高标准投资贸易规则相衔接的法治化、国际化、便利化的营商环境。贯彻国家全面深化改革和依法治国的重大部署，深入推进自贸试验区建设，基本建立透明高效、活力多元、和谐包容的特大城区治理体系；基本建立以城带乡、互动融合、成果共享的城乡一体化发展格局，为全面深化改革提供更多可复制和推广的成果。

5、主要规划指标

聚焦经济转型发展、核心功能增强、科创中心建设、公共服务完善、城市品质提升以及深化改革开放，确定十三五规划指标体系共分6类28项，其中约束性指标8项，预期性指标20项（详见附表）。

到2020年，创新转型取得明显成效。地区生产总值保持年均增长8%左右，人均生产总值达到3万美元。战略性新兴产业产值占工业总产值的比重达到1/3左右。金融、航运、贸易等跨境资源配置能力显著增强，跨国公司地区总部和国内企业总部五年均累计新增50家。人民生活水平和质量全面提高。居民人均可支配收入保持与经济同步增长，基本公共服务水平持续提高，养老基本公共服务保障对象的保障覆盖率达到100%。城市品质显著提升。文化软实力快速提高，文化创意产业增加值占地区生产总值比重超过12%。生态环境明显改善，森林覆盖率达到18%。城市功能进一步完善。以东西发展轴、滨江高端商务文化休闲带、南北创新走廊、东部沿海生态发展带和中部城镇发展带构成的一轴四带空间布局基本形成，主城区新城新市镇村庄四级城乡体系基本确立。成熟开发区域进一步强功能、促转型，新兴开发区域加快出形象、出功能。依法治区的现代化治理能力全面提升。率先建成法治政府、高效政府和诚信政府。依法治理、综合治理、多元参与的基层治理体系更加完善。

三、统筹人口、土地、空间等资源要素

积极应对当前资源环境约束的发展瓶颈，尊重城市发展规律，坚持多规合一的理念，统筹人口、空间、土地、产业、基础设施、公共服务等整体布局，促进人口均衡发展、生产空间集约高效、生活空间宜居适度，生态空间山清水秀，提高城市发展持续性、宜居性。

6、提升人口管理和服务水平

落实国家和全市对人口发展的要求，坚持控规模、优结构、调布局并举，全面提升人口管理和服务水平。

结合社会治理水平提升和公共服务体系完善，严格控制人口规模。完善实有人口管理信息系统，优化来沪人员综合服务和管理。完善以积分管理制度为核心的梯度化社会公共服务政策，加大城市管理顽疾整治力度，规范来沪人员就业和居住行为。到2020年，常住人口总规模力争控制在558万人以内。

结合自贸试验区、四个中心、科创中心建设和产业转型升级，不断优化人口结构。坚持产业转型调低端、控中端、强高端，加快198、195区域转型，重点调整三高一低企业，大力推动产业结构调整，改善就业人口结构。优化人才引进政策，完善人才服务体系。增强符合发展需求的各类人才集聚度。到2020年，人才资源总量达到150万人左右，主要劳动年龄人口受过高等教育比例达到40%，境外人口达到10万人左右。

结合城市更新、产城融合和城镇化建设，有序调整人口布局。通过推进城市更新，实施住宅总量调控，控制中心城区人口增长。加快中部城镇带和南汇新城建设，完善基础设施和公共服务设施，增加就业机会，促进产城融合，提升郊区城镇的人口容量和吸引力，引导中心城区人口向新城和新市镇转移。加快城镇化进程，促进农村人口向城镇和中心村集中。

7、提高土地节约集约利用水平

树立精明增长、紧凑城市理念，以优化、集约、高效为导向，落实总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高要求，科学划定城市开发边界，合理调控建设用地结构和开发时序。从严控制建设用地总规模，提高土地综合产出效益。

切实保护耕地和基本农田。建立集中基本农田保护区基本农田保护片基本农田保护地块的管理体系，通过政策制定和规划引导，促进基本农田集中连片。到2020年，耕地保有量不低于万亩，实现万亩的永久基本农田保护任务。

推进低效建设用地减量化。统筹集建区外乡村地区土地利用和空间布局，明确建设用地减量化区域，优先选取改善民生和解决历史遗留问题的减量化项目。坚持集建区外减量化和集建区内增量挂钩，深化耕地占补指标市场化运作，激活资源要素流动。建设用地总量控制在805平方公里，到2020年，完成建设用地减量化15平方公里，其中工业用地减量化9平方公里。

优化土地利用结构。提高市政公用及公共设施用地在新增建设用地中所占比例，各类保障性住房用地应保尽保，工业用地优先保障高新技术产业和战略性新兴产业。有序推进存量土地二次开发，鼓励土地立体开发和复合利用，重视地下空间开发，盘活闲置用地。在中心城区选择有条件的区域作为城市更新重点区域，努力完善综合功能、增加公共服务设施和提升公共空间品质。

8、构建网络化城镇空间布局

城镇化建设从放射状蔓延式扩张向网络化城乡体系转变，主动融入长三角城镇网络。发展战略注重开发时序、分类指导、功能整合，推动产业与城镇融合发展、城乡互动发展，构建和谐有序的城乡关系。

完善总体布局形态。按照全市总体规划布局框架，以加强功能联系为导向，淡化行政区划界限，形成一轴四带的总体空间布局。

一轴指东西发展轴。即全市从虹桥机场到浦东国际机场城市发展主轴的浦东段，十三五期间更加突出核心功能优化提升，重点打造陆家嘴金融城、张江科技城、旅游城和航空城，进一步促进金融、科技创新、文化旅游、商务会展等功能开发和要素集聚。

四带指滨江高端商务文化休闲带、南北创新走廊、东部沿海生态发展带和中部城镇发展带。滨江高端商务文化休闲带涵盖以小陆家嘴、世博、前滩、船厂和高化地区为核心串联起来的浦东沿黄浦江区域，聚焦公共文化、生态景观、运动休闲和产业发展四大功能，发展金融、航运、商务、旅游、会展等现代服务业，着眼于世界一流滨水区域，优化公共空间开发，打造滨江高端服务业集聚区和国际文化旅游休闲区。到2020年，完成杨浦大桥到徐浦大桥之间的滨江公共开放空间贯通，推进构建滨江交通体系，建设步行道和骑行道，构建安全、连续、便捷、舒适的慢行网络系统；北部地区转型开发取得实质性进展，努力建设成为全市产业转型升级重要示范区。南北创新走廊以张江科技城为核心，向北依托金桥和外高桥，推进高技术制造业和专业服务业融合发展；向南依托康桥、国际医学园区、南汇工业园、临港地区等，发挥产业基础优势和空间资源优势，成为产业迅速转化的承载地。努力打造创新链完整、集聚和辐射能力强的百公里南北创新走廊。重点围绕科创中心建设，以创新带动制造业能级提升，并促进镇产业园区转型发展，培育新兴产业。东部沿海生态发展带是全市沿长江和东海岸线的重要区段，集聚了空港、海港、垃圾处置场、污水处理厂等全市重要的功能项目，同时也布局了滨江森林公园、郊野公园、东滩湿地、临港滴水湖等重要生态功能节点。十三五期间，将重点推进以东区域生态环境治理和老港再生资源项目，建设滨江森林公园二期、老港和合庆郊野公园等重要生态景观节点，保护近海滩涂湿地，构建绿色港口体系，加强海洋环境治理，深化滴水湖、三甲港等滨海旅游资源开发，加强海洋生态文化建设，努力构筑水清、岸绿、田美、林幽、人适的沿海生态廊道。中部城镇发展带包括航头、新场、宣桥、惠南、老港等镇，以惠南为区域功能重要节点，将中部城镇发展带作为一个整体进行功能布局，避免产业同构、资源浪费。定位生态宜居、休闲旅游、都市型配套产业、商贸服务和文化教育功能。通过中部城镇带的发展，带动和促进浦东新区整体功能布局的优化和完善，努力打造沟通北部中心城区和南部南汇新城的重要纽带，成为浦东推进新型城镇化的主要载体。

打造4+4重点发展片区。以陆家嘴、保税区（含外高桥、空港、洋山）、张江、金桥四个成熟开发区转型发展、功能提升为重点，发挥辐射带动效应。推进世博、临港、国际旅游度假区、航空城四个新兴区域开发建设，加快功能培育，形成新的增长点。同时，促进开发区与周边街镇协同发展，推进产城深度融合，完善城市功能。

构建四级城乡体系。坚持多中心、网络化、组团式、集约型的思路，规划形成由主城区、新城、新市镇和村庄组成的四级城乡体系。

主城区分为中心城区和中心城周边地区（川沙、合庆、曹路、康桥、周浦等）。中心城区进一步完善城市服务功能、提升城市空间品质，以城市更新促进二次开发，实现深度城市化。注重营造功能齐全、生态友好的各种类型城市公共空间，增加公众交往和活动的开放性空间数量。构建蕴含丰富自然景观、人文景观的亲水空间。中心城周边地区承接中心城的人口和产业溢出，优化空间结构，提升城区发展水平，同时在外围区域限定空间增长，强化生态保障，防止城市蔓延。川沙新镇依托浦东国际机场、迪士尼项目等要素资源，优化城区综合服务，培育提升城市副中心功能。

南汇新城立足长三角城镇群网络中的综合性节点城市定位，以建设未来滨海新城为长远发展目标，重点提升智能制造、科技创新、休闲度假功能，引领城市低碳绿色发展。同时，进一步完善对外交通基本网络，为浦东南部地区提供高等级公共服务，承载人口导入，促进产城融合。

新市镇主要分三个层级。一是重点镇，包括祝桥镇、惠南镇，利用浦东国际机场、自贸试验区和国际旅游度假区等区位优势，结合自身基础条件，重点发展旅游休闲、商业服务、文化教育、航空制造、航空商贸、城市服务经济集聚区以及现代居住等功能。二是特色镇，主要位于浦东新区中部地区，包括航头、新场、宣桥、老港、大团等镇，体现功能特色和专业发展，加强配套设施建设，完善城镇功能，提升环境品质。三是非建制镇，即一部分交通、区位条件相对较好，公共服务资源配置较为完善的非建制镇，包括六灶、六团、下沙等，完善教育、文化、卫生等基础设施，强化服务农村生产、生活的基本职能。

村庄主要指保护村和保留村。加大扶持与投入力度，通过生产方式的转变带动农民生活方式的转变，保护乡村风貌和历史文脉，营造宜居环境，建设美丽乡村。

四、以自贸试验区建设进一步深化改革开放

以更大的勇气和决心推进改革，充分发挥上海自贸试验区制度创新的辐射效应，对照中央和全市要求，对标国际经验，对接企业需求，积极探索构建与开放型经济体系相适应的一整套地方政府管理体制，率先构建与高标准投资贸易规则相衔接的法治化、国际化、便利化的营商环境，在更高水平、更大范围发挥浦东综合配套改革先行先试的作用，为建设更加成熟、更加定型的社会主义市场经济体制多做贡献。

9、努力建设更高水平的自贸试验区

进一步完善自贸试验区管理体制和运行机制，拓展自贸试验区制度创新和浦东综合配套改革试点范围，以自贸试验区理念加快推进政府职能转变。推动在投资管理、贸易监管、金融创新等方面的改革，努力探索更多可复制、可推广的制度创新成果。充分发挥浦东在一带一路、长江经济带战略和长三角一体化发展中的枢纽节点作用，统筹利用国际国内两个市场、两种资源，进一步提升浦东对内对外开放水平。

持续深化以负面清单管理为核心的投资管理制度创新。率先全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。进一步扩大开放领域，逐步消除贸易壁垒，积极推动服务业和先进制造业扩大开放措施扩大至全区范围。继续推动完善审批制向备案管理模式转变。开展证照分离改革，按照易操作、可管理的要求，分类推进行政许可审批方式改革试点，使许可证办理高效便捷。实行内外资统一的市场准入制度，使各类市场主体可依法平等进入负面清单之外的领域，更好地促进民营经济发展。创新境外投资管理方式，完善境外投资备案管理制度，进一步推进境外投资便利化。继续完善企业准入单一窗口制度，探索开展电子营业执照和全程电子化试点工作。加快企业准入单一窗口从企业设立向变更、注销等环节拓展，进一步构建更加便捷的市场准入和退出机制。

积极推进以贸易便利化为重点的贸易监管制度创新。继续深化一线放开、二线安全高效管住贸易监管制度改革，推进与国际惯例相接轨的贸易便利化制度创新。提高口岸通关速率，降低通关费用，引入市场主体参与报关、报检中间服务环节。优化海港、空港国际中转集拼监管模式。继续完善外商独资国际船舶管理和运输业务、启运港退税、国际船舶代理业务等政策配套与改革深化，建立与国际惯例接轨的航运制度体系。完善国际贸易单一窗口制度，全面推动口岸单一窗口数据共享共通，拓展平台功能，逐步实现长江经济带和长三角区域国际贸易单一窗口连片运作。建立以企业信誉评级制度为核心的差别化监管制度，使监管效率与企业诚信相结合。加快实施货物状态分类监管模式，主动适应物流、加工等不同类型企业和各类新兴业态的发展需求，扩大试点范围和增加试点类型。深化跨境电子商务试点，完善跨境电子商务公共服务平台功能。

深入推进以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融制度创新。在坚持宏观审慎、风险可控的前提下，深入推进开放条件环境下的金融制度创新。用好中央支持上海自贸试验区的金融开放创新政策，推进自贸试验区金融开放创新试点与上海国际金融中心建设的联动。拓展自由贸易账户功能，加快推进资本项目可兑换、人民币跨境使用和金融服务业开放。推动面向国际的金融市场建设，丰富金融市场层次和产品，提升金融市场和金融机构配置境内外资源的能力和水平。积极对接服务国内外金融机构，优化完善金融生态链。建立完善金融监管和风险防范机制，防范系统性和区域性金融风险。

进一步完善对外开放布局。积极融入国家一带一路战略，深度参与全球经济合作和竞争。坚持引进外资与对外投资并重，积极有效引进境外资金、高端人才和先进技术，推动跨国公司总部进一步拓展贸易研发功能，建立完善跨境投资服务体系，支持区内企业扩大对外投资，鼓励企业开展跨境并购、合作投资，努力培育一批本土跨国企业，推动跨国公司和本土企业联动发展，鼓励外资研发中心建立开放式创新平台。深化浦东与国际友好城区以及其他国家和地区之间的文化交流，努力打造国际文化交流平台。进一步提升碧云、联洋等国际化社区能级，推进森兰、前滩等新兴国际化社区的建设。

主动服务区域一体化进程。围绕长江经济带建设和长三角一体化发展，健全区域合作协调机制。积极为内地企业走出去发展搭建产业转移服务平台，推动区内有实力、有品牌的企业集团强化在长江经济带和长三角区域的战略布局。加强与对口支援地区合作，输血造血并举，进一步密切与西藏江孜、新疆莎车、云南文山和广南等地区在经济、商贸、人员和文化等方面的交流交往。